Правила гри

Колесо Феміди

Вілен ВЕРЕМКО

Кодекс адміністративного судочинства допоможе підприємцям припиняти свавілля чиновників, запобігати йому, а також скасовувати незаконні нормативні акти.

Кому це вигідно

З 1 вересня відносини бізнесу і влади нарешті можуть реально змінитися на краще. Восени набере чинності повторно прийнятий (тепер вже після подолання президентського вето) Кодекс адміністративного судочинства (далі — КАС). Депутати спромоглися врахувати лише одну поправку гаранта Конституції, а саме: до моменту створення адмінсудів їхні функції виконуватимуть судді господарських судів (одноосібно або колегіально).

А ось бажання президента виключити можливість розгляду в адміністративних судах справ про скасування актів президента, Кабміну і кримського парламенту не знайшло відгуку в серцях депутатів. Хоча, як стверджує керівник проектів з питань судової реформи Центру політико-правових реформ Роман Куйбіда, навіть якби така поправка пройшла, чинність актів президента, КМУ та ВР АРК можна було б оскаржити в суді на підставі норм Конституції (див. також Контракти, № 19, 2005).

Загалом же Кодекс визначає правила оскарження дій (бездіяльності) чиновників або органів влади, а також судову процедуру визнання недійсними їхніх нормативно-правових актів. Власне, згадані процедури певною мірою передбачені Цивільним (ЦПК) та Господарським (ГПК) процесуальними кодексами. Але ні ЦПК, ні ГПК не передбачають, зокрема, можливості оскарження підприємством (юрособою) протиправних дій держслужбовця. Крім того, зараз можна оскаржити нормативно-правовий акт лише після того, як він уже завдав позивачеві конкретної шкоди, а скасувати через суд щойно прийнятий документ, щоб запобігти його негативному впливу в подальшому, практично неможливо.

Дамоклів меч для бюрократа

Відповідно до КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім випадків, для яких законом встановлено інший порядок судового вирішення (див. «Що вирішує Адміністративний суд»). Адвокат адвокатського об’єднання «Київська міська агенція незалежних адвокатів «Юстем» Сергій Деледивка зазначає, що процедура розгляду адміністративних справ регламентується главами 29-32 чинного ЦПК, що передбачають спрощений розгляд у скорочені строки.

Однак за ЦПК оскаржити рішення, дію чи бездіяльність органів влади в суді можуть лише громадяни, а не юрособи. І зараз чимало підприємців безрезультатно намагаються оскаржити в судах неправомірні дії чиновників, які безпідставно усно відмовляють підприємцю у видачі певного дозвільного документа. «Юридичні особи дістали можливість оскаржувати неправомірні дії чиновників, — зазначає старший юрист адвокатської фірми «Грамацький і партнери» Богдан Яблонський, — тому що відповідно до чинного Цивільного процесуального кодексу такі дії в загальному суді можуть оскаржувати лише громадяни.

У господарський суд юрособі з такою справою теж практично неможливо звернутися, бо не існує не те що господарського спору, а й навіть якогось ненормативного акта, який можна було б оскаржити». Натомість тепер представник юрособи за відсутності відповідних письмових доказів неправомірної поведінки зможе вимагати визнання дій чиновника незаконними на підставі, приміром, показань свідків.

Однак до 1 січня 2007 року все це не стосуватиметься податківців, оскільки до цього часу відстрочено розгляд справ адміністративними судами, де однією зі сторін виступає ДПАУ. Такі справи залишатимуться в господарських судах. Щоправда, немає лиха без добра. Керуючий партнер юридичної фірми «Лавринович і партнери» Максим Лавринович каже: «Це правильний крок, адже на сьогодні значну кількість судових справ становлять спори з податковими органами. Вже склалася певна судова практика. У випадку, якщо такі справи передадуть новій ланці судів, це може призвести до певного зниження рівня компетентності та якості судового розгляду і можливих затримок у розгляді у зв’язку зі значною кількістю справ та невеликою кількістю судів».

Блукання у трьох соснах

Попри більш-менш чітке визначення категорій справ, підсудних адмінсудам, слід очікувати, що принаймні на перших порах адмінсуди відсилатимуть позивачів до господарських судів або до судів загальної юрисдикції. Хоча на перший погляд проблеми розмежування компетенції між адміністративними та цивільними і господарськими судами не існує. Так, ст. 17 КАС поширює компетенцію адмінсудів на всі публічні спори.

Тут же наведено вичерпний перелік справ, які не належать до компетенції адмінсудів. Це, зокрема, справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду (КСУ), кримінального судочинства, про накладення адміністративних стягнень. Тобто посилань на господарські або загальні суди ця стаття не містить. Однак Сергій Деледивка зазначає, що не всі спори публічно-правового характеру є однозначно підвідомчими адміністративним судам.

«Розмежування підвідомчості справи за заявою прокурора про визнання незаконним правового акта, спорів щодо закупівель державним коштом товарів, робіт та послуг, про поставки продукції для державних потреб тощо між адмінсудами, з одного боку, та господарськими і загальними — з іншого, залишається невирішеним», — говорить він.

Крім того, не виключена й можливість різного трактування суддями норм КАС. Наприклад, згідно зі ст. 21 документа, якщо вимоги про компенсування шкоди протиправними рішеннями або діями чиновників заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічний спір, справа розглядається в адміністративному суді. Інакше вимоги про компенсування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного чи господарського судочинства.

Крім того, не допускається об’єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства. Богдан Яблонський вважає, що на початку набрання Кодексом чинності адмінсуди «відфутболюватимуть» позивачів до судів іншої юрисдикції. «Наприклад, коли разом з вимогою про визнання недійсним нормативного акта в позові буде вимога про компенсування шкоди, завданої цим актом, суддя може відіслати позивача до загального або господарського суду, — говорить він. — Мовляв, компенсування шкоди — це чистий цивільно-правовий спір». У цій ситуації залишається чекати на роз’яснення вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду (ВСУ).

Водночас може виникнути протилежна проблема — суди різних юрисдикцій братимуть до провадження такі справи й виноситимуть різні рішення. Максим Лавринович зазначає: «Виникатимуть ситуації, коли існуватимуть паралельні рішення адміністративного суду і господарського чи загального, які суперечитимуть один одному. І кожне з вказаних рішень буде винесене законно».

Ніж для бюрократа

Звернутися до адмінсуду можна буде не пізніше ніж через 1 рік з моменту вчинення порушення або з моменту, коли особа дізналася про порушення. Зараз же, відповідно до ст. 248-5 чинного ЦПК, поскаржитися на дії держорганів чи їх службовців можна протягом лише двох місяців. «Зрозуміло, що цей термін замалий для того, щоб людина могла зорієнтуватися і належним чином підготуватися до захисту своїх інтересів у суді, — говорить Богдан Яблонський. — Тому збільшення строку — це однозначно момент позитивний». На думку ж Максима Лавриновича, цей термін слід продовжити до трьох років, зважаючи на те, що порушення прав особи може призвести до фінансових збитків, які мають бути відшкодовані. Тобто строк позовної давності треба уніфікувати із загальноприйнятим.

Розгляд адміністративної справи має зайняти не більш ніж два місяці. Чинні ЦПК та ГПК передбачають різні процесуальні строки, однак існує проблема дотримання їх судами. Богдан Яблонський пояснює: «Якщо в господарських судах більш-менш дотримуються цих термінів, то в судах загальної юрисдикції вже навіть ніхто не пам’ятає, які вони. Враховуючи, що до адмінсудів перекочують справи і з тих, і з інших судів, є велика надія, що відповідні категорії справ матимуть чіткі строки розгляду».

Говорячи про процедуру розгляду адміністративних справ, слід зауважити, що тут поряд з принципом змагальності сторін (сторони самі доводять правомірність своїх аргументів) застосовується принцип офіційного з’ясування всіх обставин (суд може і повинен сам шукати або вимагати у сторін докази у разі потреби). Тобто може виникнути ситуація, коли суд зобов’яже відповідача (орган держвлади) фактично надавати доказ, який свідчитиме на користь позивача — юр- або фізособи (див. також Контракти, № 13, 2005). Утім, Сергій Деледивка зазначає, що паралельне існування цих протилежних, до того ж закріплених в одному пункті ст. 7 Кодексу принципів може стати проблемою для їх застосування.

Не менше клопоту завдасть можливість залучення до судового позову необмеженої кількості позивачів на різних стадіях процесу. Загалом ця норма є втіленням принципу публічності в адміністративному процесі. Однак вона має й негативні моменти. Наприклад, Максим Лавринович вважає: «Вказана особливість може призвести до затягування процесу, адже, щоб усіх вислухати й оцінити документи, подані такою кількістю людей, потрібно буде багато часу. До того ж відповідач може свідомо затягувати справу, залучивши «проти» себе своїх людей».

Дерегуляція через суд

На окрему увагу заслуговує провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Відповідно до Кодексу, в адмінсуді можна оскаржувати документи влади, починаючи від постанов Верховної Ради і закінчуючи нормативами місцевих органів влади (див. «Що можна оскаржувати»). КАС передбачає дещо відмінну від чинної нині процедуру оскарження таких документів. Зокрема, органи держвлади будуть зобов’язані повідомляти про оскарження їхнього нормативно-правового акта в ЗМІ, де цей документ було офіційно опубліковано.

Крім того, зараз для забезпечення позову автоматично припиняється дія оскаржуваного нормативу. Натомість КАС пропонує надати суду право на власний розсуд припиняти (чи не припиняти) дію документа на час судового розгляду. До того ж Кодекс передбачає, що примусове виконання судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому Законом «Про виконавче провадження». За словами Максима Лавриновича, у випадку визнання нормативного акта таким, що суперечить закону, виконавча служба таке рішення виконуватиме неохоче. Адже вона не матиме бажання псувати відносини з державним органом.

Відповідно до Указу президента від 16.11.2004 № 1417, в Україні має бути створено 27 окружних адміністративних судів (у кожному облцентрі, Києві та Севастополі), 7 апеляційних та Верховний адміністративний суд (місцевими адміністративними судами за КАС виступають районні суди загальної юрисдикції). Однак очевидно, що до вересня всю систему адміністративних судів сформовано не буде. Оскільки принаймні суддів апеляційного суду доведеться призначати парламенту.

Теоретично президент може призначити повний склад окружних адміністративних судів. Загалом же, відповідно до указів президента, має бути призначено 260 суддів окружних та апеляційних судів і 65 суддів Вищого адміністративного суду. За останньою інформацією, на сьогодні призначено лише 18 суддів Вищого адмінсуду. В деяких областях вже ведуться переговори про виділення приміщень під окружні та апеляційні суди. За словами Романа Куйбіди, в Академії суддів вже проведено два навчальні семінари для майбутніх суддів адміністративних судів.

Проте неспішне створення повноцінної системи адміністративного судочинства зовсім не означає, що реально КАС почне діяти пізніше ніж 1 вересня цього року. Адже Кодекс передбачає, що до створення адмінсудів адміністративні справи вирішуються цивільними та господарськими судами, але за правилами адміністративного судочинства. Отже, навіть якщо сьогодні у суді знаходиться справа, що має ознаки адміністративної, очевидно, що з осені рішення першої або апеляційної інстанції можна буде оскаржити вже за новими, прогресивнішими правилами. А надалі можна сподіватися, що після парламентських канікул Верховна Рада і президент затвердять склад адміністративних судів і недобросовісним чиновникам доведеться затягнути паски.

---

Компетенція

Що можна оскаржувати

1) законність (крім конституційності) постанов Верховної Ради України та ВР АРК, указів та розпоряджень президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України;

2) законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, місцевих держадміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень.

Що вирішує адміністративний суд

а) спори юр- та фізосіб з органами влади щодо оскарження нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії;

б) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення;

в) спори між суб’єктами владних повноважень;

г) спори за зверненням суб’єктів владних повноважень у випадках, встановлених законом;

д) спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи референдумом.

Блок схема Адміністративна судова вертикаль

Обговорити на форумi

На початок

Версія для друку		Відправити поштою
Оцiнити статтю		Ваш коментар