Бізнес на безробітті

Віталій МЕЛЬНИЧУК
заступник голови Рахункової палати, народний депутат України першого скликання

Цього року держава планує зібрати близько 2,35 млрд грн до Фонду обов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття.

Збори в законі

Подробиці фінансової діяльності позабюджетних державних фондів (їх в Україні чотири) мало хто знає, хоча майже всі працевлаштовані громадяни наповнюють ці фонди заробленими грішми.

1997 року Верховна Рада ратифікувала Конвенцію про захист прав і свобод людини, згідно з якою ніхто не може бути позбавлений свого майна (грошей) інакше, як в інтересах суспільства та на умовах, передбачених законом і принципами міжнародного права. Стаття 67 Конституції України дозволяє державі зменшувати добробут юридичних і фізичних осіб на суми податків і зборів. За всіх серйозних вад вітчизняної системи оподаткування і проблем з ефективністю використання бюджетних коштів ці компоненти фіскальної політики держави відносно прозорі. А от діяльність «в інтересах суспільства» позабюджетних фондів має цілу низку принципових особливостей. Перша й головна — платники податків сплачують до цих фондів «внески» або «страхові внески», тобто відрахування, що мають смислове навантаження добровільності, але Конституцією не передбачені.

У законах, які регулюють діяльність позабюджетних фондів, категорія «внески» з’явилася, всупереч Конституції, не випадково. Саме такого роду «дрібниці», нормативні невідповідності породжують «самоврядні організації» — позабюджетні фонди.

Грошей буває багато

Остання перевірка Рахунковою палатою діяльності Фонду обов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття виявила зловживання в його фінансовій діяльності.

Загальний обсяг коштів, що проходять через Фонд, зростає рік у рік: 2002-го — 1,65 млрд грн, 2003-го — 2,09 млрд грн, на 2004-й заплановано 2,35 млрд грн. Водночас збільшуються й і обсяги невикористаних Фондом коштів. Зокрема, станом на 1 січня 2003 року невикористані залишки зросли порівняно з 2000 і 1999 роками відповідно більше ніж у 3 і 12 разів. Така динаміка не тільки свідчить про серйозні вади в управлінні ресурсами, а й, по суті, відображає передумови тимчасового відволікання коштів Фонду і несанкціонованих запозичень.

Зазначимо, щодо 1 січня 2004 року обсяг невикористаних залишків істотно скоротився: з 476,2 млн грн (станом на 1.01.2003 року) до 280,8 млн грн. Однак це пов’язано не з поліпшенням управління ресурсами, а з тим, що торік 98,2 млн грн було спрямовано на створення нових робочих місць звільненим працівникам вугільної промисловості; зі збільшенням на 63,4 млн грн резерву Фонду тощо.

Тим часом порядок планування й використання коштів Фонду нормативно не врегульований. На практиці управління внесками платників податків відбувається в «ручному» режимі, про що свідчать численні зміни в кошторисах Фонду і центрів зайнятості, а також систематичне недовиконання видатків .

Щомісячний обсяг невикористаних коштів коливався на рахунках Держказначейства в середньому від 433,7 до 518,4 млн грн. Тоді як фактичні надходження щороку перевищували обсяги, затверджені правлінням Фонду: зокрема, 2001-го — на 139,8 млн грн, 2002-го — на 260 млн грн, 2003-го — на 23,4 млн грн. При цьому правління жодного разу не збільшувало доходи й видатки бюджету Фонду. Понад те, обсяги профінансованих видатків були істотно нижчими від затверджених: 2001-го — на 279,9 млн грн (рівень фінансування — 77,7%), 2002-го — на 253,7 млн грн (85%), 2003-го — на 360,9 млн грн (83,4%).

Таким чином, всупереч поширеній думці, грошей іноді буває багато.

Ситуативний переділ

Нагадаю, що управління фінансами Фонду здійснює його правління з 45 осіб, призначених урядом, профспілками та об’єднаннями працедавців. Тобто цим людям довірено виконувати функції 450 парламентаріїв у частині розподілу й нагляду за використанням грошей платників податків. Виконання рішень правління покладено на виконавчу дирекцію Фонду, яка делегує частину управлінських повноважень органам державної служби зайнятості. Контроль над діяльністю Фонду здійснює cпостережна рада (15 осіб — по п’ять «делегатів» Кабміну, профспілок і працедавців), засідання якої має відбуватися щонайменше раз у квартал. Всупереч законодавству, 2002 року ці засідання не проводилися зовсім, а 2003-го Спостережна рада збиралася лише двічі. Отже, правління Фонду функціонувало безконтрольно.

Відсутність регламентованої відповідальності правління дає остаточну відповідь на запитання, чому багато фінансових рішень Фонду нагадують ситуативний переділ залучених ресурсів. Зауважмо, що тільки 2002 року до кошторису видатків Фонду було внесено 17 поточних змін (загальний обсяг видатків — константа). У результаті видатки в «найцікавіших» напрямах (створення додаткових робочих місць, оплата інформаційних і консультаційних послуг, розвиток матеріальної та інформаційної бази) зросли на 1 млн грн і становили 301,3 млн грн (18,3% загального обсягу). Особлива нестійкість спостерігалася на рівні регіональних розпорядників коштів Фонду. Рекордсменом став Київський ОЦЗ, кошторис видатків якого впродовж 2002 року змінювався 23 рази, а обсяг «цікавих» видатків зріс на 59,2%!

Така практика посилюється тим, що держава, відпустивши позабюджетні фонди у «вільне плавання», не використовує чіткої методології визначення нормативів їх фінансової діяльності. Інакше кажучи, правління Фонду може планувати грошові видатки на свій розсуд. Виняток — питомий показник видатків на організацію роботи Фонду (визначається держбюджетом) — цілком вписується в це правило: розрахунків, що підтверджують обгрунтованість організаційних видатків (14,9% загального обсягу 2003 року), не існує. Аналогічний параметр для Пенсійного фонду визначено відповідно на рівні 1,83%, для Фонду соцстрахування з тимчасової втрати працездатності — 4,2%, для Фонду соцстрахування від нещасних випадків на виробництві й професійних захворювань — 4,9%.

Внесли-винесли

Результати відсутності регламентації використання коштів та ефективної системи звітності відображені в структурі дебіторської заборгованості Фонду. Зокрема, станом на 1.01.2002 року ця заборгованість становила близько 8,07 млн грн, а до 1.07.2003 року зросла в 1,7 рази, перевищивши 13,5 млн грн.

Мало кому відомо, що, виконуючи урядове розпорядження, в 1997-1999 роках Фонд видав сімом підприємствам п’яти областей України пільгові позики на суму 14,1 млн грн, погашення яких було заплановане на 2002-2006 роки. З’ясувалося, що з усіх підприємств, обдарованих Кабміном, тільки ВАТ «Севастопольський морський завод» гасить свої зобов’язання за встановленим графіком (на 1.11.2003 року Фонду повернено лише 2,1 млн грн).

Ще більше проблем з кредитами десятирічної давності: обсяг неповернених кредитів, виданих суб’єктом господарювання в 1991-1995 роках, на 1 липня 2003-го залишився майже без змін і становив 8,7 млн грн., що, втім, щедрих борців з безробіттям не надто непокоїть: упродовж 2001-2002 років правління Фонду ухвалило чотири постанови про підписання з підприємствами-боржниками додаткових угод з метою пролонгації термінів повернення грошей.

Окрема тема — використання коштів Фонду задля дотацій на створення додаткових робочих місць. Державна програма зайнятості населення на 2001-2004 роки (як і щорічні плани її виконання) ігнорує кількісні виміри результатів боротьби з безробіттям таким екстравагантним прийомом, як бюджетне дотування окремих підприємств.

У результаті оцінити ефективність дотацій (2002-го — 75 млн грн; 2003-го — 97,5 млн грн) апріорі складно. Втім, правління Фонду такий підхід до боротьби з безробіттям, очевидно, влаштовує — видатки на дотації 2003 року змінювалися тричі і, зрештою, зросли на 10,4 млн грн (це, до речі, той рідкісний напрям, за яким бюджет Фонду виконано на 99,9%).

Можна довго дискутувати про те, чи варто за рахунок платників податків забезпечувати «правильні» підприємства безплатною робочою силою. Показово, що ГЦЗ і базові центри зайнятості не мають інформації про кількість створених робочих місць та кількість вакансій, що з’явилися після отримання бюджетних дотацій. Водночас результати перевірки «закріплення» на дотаційних робочих місцях свідчать, що до 1 липня 2003 року 20% загальної кількості влаштованих безробітних (61 тис.), починаючи з 2001 року, було звільнено.

Швидше типовими є випадки, коли працевлаштування за рахунок дотацій межує з криміналом. Так, Рівненський ГЦЗ підписав угоду з ВАТ на створення робочих місць для 18 безробітних. Додатковою угодою чисельність працевлаштованих було збільшено до 32. Фактично ККД заходу виявився нульовим, а гроші, переказані ГЦЗ (93,8 тис. грн), скоріш за все, були привласнені.

Масштабніше й оригінальніше спрацювали правління Фонду і керівництво одного з хмельницьких ВАТ. Постановою правління №?73 підприємству було надано фінансову допомогу (на умовах повернення) в розмірі 2,95 млн грн з метою створення 390 робочих місць. Повернення грошей було передбачене в період з 1.01.2004 до 1.01.2006 року. При цьому кількість робочих місць і графік їх створення був регламентований через сім місяців після підписання основної угоди. З 210 робочих місць ВАТ створило тільки 61, а відволікання коштів на два роки призвело до їх інфляційного знецінення на 275,8 тис. грн.

З чим, власне, боремося

Перелік перегинів у роботі Фонду можна продовжувати, однак суть від цього не зміниться — від імені держави акумулюються величезні кошти, значна частина яких за умов конкуренції та недосконалості норм законодавства використовується безконтрольно й неефективно. Поступове зростання доходів Фонду (з 731,5 млн грн 2000 року до 2,2 млрд грн 2003-го) характеризується збільшенням (відповідно з 18 до 22% відповідно) питомих видатків, не пов’язаних безпосередньо з виплатами на випадок безробіття. До речі, з розрахунку на одного працевлаштованого сумнівні витрати Фонду зросли за три роки в 2,4 рази.

А з урахуванням того, що з липня минулого року Фонд на банківських депозитах розмістив 310 млн грн (нібито на три місяці під 8% річних), постає логічне запитання: на якій підставі за рахунок платників податків робиться бізнес на безробітті? Аргументи правління — за останні два роки до структур Фонду звернулися 1,034 млн безробітних громадян, з яких 0,877?млн отримали допомогу — відповіді на це запитання не дають. Нагадаю, що офіційно зареєстрованих безробітних в Україні близько 2,8 млн осіб, однак реальна кількість безробітних статистичному обліку не піддається. Тому хочеться зрозуміти: доки держава розв’язуватиме об’єктивні проблеми суб’єктивними методами? Як без чітко виробленої стратегії боротьби з безробіттям, хаотичними, безсистемними фінансовими вливаннями можна вплинути на рівень зайнятості? Я переконаний, що нинішня система та принципи фінансової діяльності позабюджетних фондів проблеми не вирішують. Це, як ми зрозуміли, ні профспілок, ні об’єднання працедавців, ані урядових делегатів, що входять до правління Фонду, анітрохи не турбує.

---

Відрахування до позабюджетних державних фондів

*Дані законів і фондів

---

Ціна діяльності та послуг Фонду*, тис. грн

*Дані Фонду загальнообов’язкового державного страхування на випадок безробіття за двома статтями видатків

Обговорити на форумi

На початок

Версія для друку		Відправити поштою
Оцiнити статтю		Ваш коментар