Политэкономика до востребования

Евгений ДУБОГРЫЗ, Елена ШКАРПОВА

Главной целью экономической политики прошлого года было повышение доходов населения. Ради ее достижения государство пожертвовало экономическим и промышленным ростом

«Экономической политики в Украине в 2005 году не было», — распространенное мнение экспертов, особенно западных, по поводу действий украинской власти. В самом деле, пятикратное снижение темпов роста ВВП трудно назвать результатом осмысленных действий госчиновников. Многочисленные поручения правительства и указы президента нередко попросту игнорировались, в том числе и ввиду их невыполнимости (например, обеспечение возврата в госсобственность Никопольского завода ферросплавов в трехдневный срок или передача госпакетов предприятий нефтепереработки в уставный фонд Укрнефти в течение двух недель).

Правительственная программа команды Тимошенко под жизнеутверждающим названием «Навстречу людям» практически не реализована. Тем более программа представляла собой скорее набор идеологических утверждений, чем перечень мер и средств, необходимых для реализации программных пунктов (подробнее см, Контракты, №7, 2005).. А противоречия, возникшие при дележе денег, полученных от продажи Криворожстали, показали, что власть не имеет даже среднесрочного плана развития экономики. Но утверждение о полном отсутствии экономической политики государства в прошлом году все же будет неправильным.

Нетрадиционная социальная ориентация

Традиционно экономической политикой принято называть комплекс мер, направленных на достижение определенной цели в экономике. Целями могут быть, к примеру, удвоение ВВП за 10 лет, рост благосостояния граждан или смена структуры экономики с промышленно-сырьевой на инновационную. Конечно, лишь при условии, что действия государства в экономике соответствуют поставленным целям. В противном случае, можно говорить об отсутствии экономической политики. Можно ли, исходя из действий государства в минувшем году, сформулировать цель этих действий? Ответ — скорее да, чем нет.

Общепринятые направления экономполитики в предвыборный год — снижение налогов, раздувание бюджетных расходов, замедление темпов роста потребительских цен либо ускорение экономического роста. И практически все прошлогодние действия государства в экономике получают логическое пояснение, если предположить, что власть в завоевании/сохранении голосов перед выборами избрала наиболее простой способ — повысить доходы населения.

Показательным примером «социальной» ориентации государства можно назвать фискальную политику прошлого года, рассчитанную непосредственно на самый многочисленный электорат Украины — беднейшие слои населения. Напомним, бюджет 2005 года, принятый за несколько дней до третьего тура президентских выборов, имел дефицит в 2,1% ВВП, причем в бюджет были заложены 6,5% роста ВВП. Расходы на социальные выплаты, принятые еще правительством Януковича, бюджет не покрывал, а прирост госдолга в прошлом году должен был составить 2,8 млрд грн.

Новое же правительство оптимистически заявило, что рост ВВП-2005 будет равен 8,2%, соответственно, увеличив планируемые расходы госказны. Кроме того, дополнительные поступления в бюджет, согласно планам правительства, должно было обеспечить расширение налоговой базы. Проще говоря, увеличение количества налогоплательщиков, прежде всего за счет отмены налоговых льгот отраслям (например, автомобиле- и машиностроению) и ликвидации СЭЗ и ТПР. Помимо ужесточения налоговой политики, правительство отказалось от практики финансирования бюджета за счет внешних заимствований.

И в самом деле, с отменой налоговых льгот в спецзонах, в некоторые из которых инвестиции никогда и не поступали («зоны», в большинстве своем, использовались для беспошлинного импорта продукции), увеличились налоговые поступления в бюджет. Доход общего фонда бюджета по налогам был перевыполнен на 0,8%. Впрочем, государственных денег все равно не хватило. Минфин выручила продажа Криворожстали — 8 млрд грн (из полученных 24,2 млрд) понадобилось для покрытия дефицита бюджета под конец года.

За счет расширения налоговой базы правительству удалось увеличить социальные выплаты, при этом сократив дефицит бюджета до 1,6% ВВП. Реальные доходы населения за 11 месяцев прошлого года выросли на, казалось бы, немыслимые 36,4%. Причем рост был обеспечен не за счет развития частного бизнеса (то есть по цепочке: увеличение объемов производства — рост добавленной стоимости — рост доходов населения, занятого в частном секторе — рост налоговых поступлений — повышение доходов населения в целом), а непосредственно за счет социальных выплат. Уже во втором квартале доля социальных трансфертов и прочих выплат государства в совокупных доходах населения превысила долю заработной платы.

Второй пример заботы власти о доходах населения — прошлогодние действия НБУ. Целью пресловутой ревальвации гривни было как раз снижение инфляции, ведь основным монетарным источником роста потребительских цен была покупка Нацбанком валюты, поступавшей от экспортных операций. В модель «социальной» экономической политики идеально вписались и попытки государства регулировать потребительские рынки в ручном режиме. Речь идет о весенне-летних кризисах на продовольственном и бензиновом рынках, когда чиновники, подписывая многочисленные директивы и меморандумы, пытались зафиксировать потребительские цены. Кроме того, государство до лучших времен отложило повышение тарифов для населения на газ и жилищно-коммунальные услуги.

Так что государству удалось достичь, по крайней мере, двух целей — повысить доходы малоимущей части населения и при этом не вывести инфляцию за пределы позапрошлогодних 12,4%. Другое дело, что цель достигнута за счет падения других важных макропоказателей — темпов роста ВВП и промпроизводства.

Промышленность-стоп

В минувшем году четкая промышленная политика отсутствовала напрочь. Этот факт дает основания порассуждать о наличии/отсутствии экономической политики в целом — в стране, продолжающей оставаться сырьевым придатком мировой экономики, экономическая политика ассоциируется лишь с промышленной.

Параллельно с исполнением предвыборных обещаний повысить пенсии и прочие социальные выплаты, государство урезало финансирование местных бюджетов, а также расходы на развитие инфраструктуры. Основным просчетом власти в фискальной политике прошлого года стало слишком поспешное введение законодательных изменений, некоторые поправки вносились задним числом.

Попытки вывести экономику из тени ударили по предпринимателям, привыкшим к старым правилам, затормозив развитие экономики. Иными словами, государство не побоялось вызвать гнев у бизнеса, существенно уменьшив количество лазеек для уклонения от налогов. И тем самым власть настроила против себя предпринимателей — представители ФПГ, например, массово пополнили ряды оппозиции. Причиной замедления темпов роста промышленности стала не только пресловутая конъюнктура внешних рынков, но и мероприятия по «уравниловке» украинского бизнеса.

Кроме того, противостояние власти и олигархов в начале года заставило последних заморозить инвестиции в развитие производства. Как результат — за 2005 год рост промпроизводства в Украине составил 3,1% (почти в 5 раз меньше позапрошлогоднего роста). Снижение темпов промышленного роста особенно затронуло машиностроение, металлургию, химпром и легкую промышленность.

Несмотря на порой репрессивные меры по отношению к бизнесу, государство все же иногда пыталось наладить контакт с предпринимателями. Налоговая служба стала устраивать дружеские посиделки с представителями малого и среднего бизнеса, в ГНАУ и таможне появились телефоны доверия, а президент, наверное решив, что правительство перестаралось в запугивании ФПГ, встретился с олигархами. Впрочем, результатов, в виде роста инвестиций крупного отечественного капитала в производство, не последовало.

Напротив, олигархи в массовом порядке начали либо вывозить капитал за рубеж, либо, в лучшем случае, создавать за границей офшорные компании, переводя туда часть активов. К примеру, System Capital Management, в начале года создала компанию по управлению металлургическими активами «МЕТИНВЕСТ», 20% которой принадлежит голландской «офшорке» MetInvest BV.

Компенсировать падение внутреннего производства и инвестиций государство попыталось за счет внешней экономической политики. С одной стороны, власть отменяла льготы инвесторам, меняла налоговое законодательство, составляла черные списки предприятий, подлежащих реприватизации, а с другой — путешествовала по миру, презентуя Украину, организовывала слеты инвесторов, и вообще активно зазывала иностранцев в нашу страну. Президент и премьеры декларировали вступление в ВТО до конца 2005 года, в то время как некоторые законодательные изменения, необходимые для торговой интеграции Верховная Рада успешно заваливала.

Таким образом, экономическая политика в 2005 году все же просматривались, но ее трудно назвать взвешенной. Почему же государству не удалось реализовать действия, способные если не сохранить рост ВВП на уровне 2004 года, то хотя бы не допустить столь впечатляющего падения?

Неудачный госкапитализм

В начале прошлого года Контракты (см. №1-2, 2005 "Президентское моделирование ") рассказывали о трех возможных вариантах поведения государства в условиях сложившейся на то время экономической системы. Первый — сохранение прежней, промышленной, структуры экономики. Второй — переориентация экономполитики на развитие среднего бизнеса, с целью подтянуть объемы производства в этом сегменте для удовлетворения расширяющегося внутреннего спроса. Третий — реализация политики госкапитализма, подобно тому, как это с переменным успехом происходит в России.

С приходом правительства Тимошенко власть, по сути, начала реализовывать «российский» сценарий, сразу же попытавшись управлять экономикой в ручном режиме — заявления о реприватизации и национализации промышленных активов, отказ от продажи госимущества, рост цен на услуги госмонополий.

Нельзя сказать, что такая политика изначально порочна — в тех же Китае и России ВВП в последние годы неуклонно растет, причем рост нельзя объяснить лишь высокими ценами на нефть. Однако в отечественных условиях госкапитализм потерпел крах, причем вовсе не из-за свободолюбия украинцев.

Причины иные. Первая из них в том, что попытка внедрения госкапитализма соседствовала с, мягко говоря, «несогласованностью» в действиях трех всесильных в начале прошлого года госструктур исполнительной власти — Кабмина с Юлией Тимошенко, Секретариата президента во главе с Александром Зинченко и Совета нацбезопасности и обороны под руководством Петра Порошенко. Показательно поведение руководителей подконтрольных (тогда еще) президенту ведомств во время весеннего бензинового кризиса. Пока «невыездная в Россию» Юлия Тимошенко заключала меморандумы о прекращении роста розничных цен на нефтепродукты, Петр Порошенко в Москве практически в открытую убеждал российских нефтяников в том, что все вопросы стоит решать не с правительством, а с СНБОУ.

Само по себе противостояние ведомств в украинских реалиях не отличается новизной. Однако в прошлом году ситуация усугубилась наличием у новоназначенных чиновников собственных бизнес-интересов. Представители власти, едва получив в свои руки рычаги управления страной, принялись в открытую лоббировать интересы либо дружественных бизнес-структур, либо подконтрольных ведомств. Примеров немало: рост железнодорожных тарифов (по инициативе тогдашнего министра транспорта и связи Евгения Червоненко), впоследствии вызвавший резкое снижение объемов внутренних перевозок грузов; кулуарная война за кресло председателя наблюдательного совета Укрнефти между экс-помощником президента Александром Третьяковым и руководителем Нефтегаза Алексеем Ивченко; борьба за Никопольский ферросплавный завод между Приватом и Интерпайпом (поддерживаемыми соответственно Тимошенко и Порошенко). Да и газовый конфликт с Россией, по большому счету, стартовал еще летом минувшего года, когда премьер выступила с инициативой перейти на рыночные условия поставок и транзита газа (а, по сути, сменить оператора транзитных поставок).

Третья причина отсутствия взвешенной экономполитики — чрезмерное внимание высокопоставленных чиновников к проблемам, решение которых находилось в компетенции госуправленцев гораздо более низкого ранга. Здесь уместно вспомнить те же бензиновый, мясной и сахарный кризисы, почему-то раздутые до проблем государственной важности. Отвлекшись на решение проблем, понятных для населения, правительство тем самым оставило без внимания развитие промышленного сектора.

К концу года, с формированием правительства Еханурова, государство стало более осмотрительным в своих действиях. Хотя бы потому, что негативных сигналов в экономике стало намного больше, чем весной — именно осенью промышленность и ВВП впервые за шесть лет отметились падением. Однако как минимум до формирования нового правительства, то есть до парламентских выборов, на появление более прагматичной и хотя бы немного сбалансированной экономической политики рассчитывать не стоит.

Причины провала экономической политики-2005

• Несогласованность позиций или открытая вражда руководителей различных органов исполнительной власти — правительства, Секретариата президента, СНБОУ и т. д.
• Лоббирование высокопоставленными чиновниками интересов аффилированных или дружественных бизнес-структур
• Чрезмерная увлеченность чиновников решением второстепенных для развития экономики проблем, например, бензинового и мясного кризисов

Реализация программы «Навстречу людям» (правительство Тимошенко)
Ключевые пункты программы	(Не) реализация
Бюджетная политика
Повышение прямых социальных расходов; увеличение единовременного пособия по рождению ребенка в 10 раз	Минимальная пенсия повышена до уровня прожиточного минимума (с 295,7 до 332 грн), пособия по рождению ребенка увеличены более чем в 11 раз
Реализация программы среднесрочного бюджетного планирования (сроком до 5 лет)	Программа отсутствует
Реформирование системы госзакупок	Правительство Тимошенко попыталось регулировать процесс госзакупок в ручном режиме. Приняты изменения к Закону о госзакупках. Создана Тендерная палата Украины, наряду с Минэкономики дающая рекомендации по поводу возможности использования специальных закупочных процедур
Рост государственных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры и телекоммуникаций	Госинвестиции в инфраструктурные проекты в 2005 году сохранились практически на уровне позапрошлого года. Результат — падение объемов производства и валовой добавленной стоимости в строительстве (-6,7% по итогам года)
Регуляторная политика
Упрощение регистрации предпринимательской деятельности	Формально существует принцип «единого окна», который в действительности не работает (см. Контракты, № 31)
Разработка новой госпрограммы приватизации, внедрение правил прозрачной продажи госпредприятий	Разработан проект закона о госпрограмме приватизации. Криворожсталь продана на открытом аукционе
Определение размера обязательных дивидендов, выплачиваемых АО	На рассмотрении в ВР находится законопроект «Об акционерных обществах», согласно которому ОАО по итогам года обязаны выплачивать дивиденды в размере не менее 15% чистой прибыли
Промышленная политика
Минимизация административного вмешательства со стороны государства в хозяйственную деятельность предприятий	Масштабные госинтервенции на сельскохозяйственном рынке. Попытка государства порулить рынком нефтепродуктов в апреле-мае 2005 года
Реализация политики защиты отечественного производителя	Отмена льгот отраслям. Рост дотаций АПК в 2005 году
Принятие мер по защите прав миноритарных акционеров	На рассмотрении ВР находится законопроект «Об акционерных обществах»
Отмена обязательной конвертации 50% валютной выручки предприятий	Выполнено
Стимулирование рекапитализации доходов	Снижение объемов реинвестирования прибыли в промышленном секторе в период реприватизационной кампании
Установление минимальных закупочных цен на сельхозпродукцию	Выполнено
Реформирование ТЭК
Диверсификация поставок энергоресурсов	Заявления о необходимости диверсификации поставок энергоресурсов в Украину. Переговоры со странами-экспортерами газа, нефти (например, с Ираком о поставках нефти для заполнения трубопровода Одесса—Броды). Результат: затяжные переговоры с Туркменистаном о поставках газа, «газовая война» с Россией
Строительство новых энергообъектов	Начата разработка технико-экономического обоснования строительства НПЗ в Бродах
Создание стратегического запаса нефти (на 90 суток)	Не выполнено
Налоговая политика
Снижение ставок налогов с одновременным расширением налоговой базы	С отменой налоговых льгот, изменением налогообложения упрощенцев была существенно расширена налоговая база. С 2006 года снижена налоговая нагрузка на фонд оплаты труда, уменьшены сборы с валютных операций
Ликвидация налогообложения инвестиций	Введен НДС на основные фонды
Снижение налоговой нагрузки на фонд заработной платы	Начисления на фонд оплаты труда снижены на 1% с 2006 года
Развитие финансового и фондового рынков
Содействие развитию рынка ипотечного кредитования	Реализация программы выдачи ипотечных кредитов ГИУ на сумму 1,2 млрд грн, с привлечением 50 украинских банков начнется только в этом году
Создание условий для эффективной работы, развития фондовых и товарных бирж, расчетно-клиринговых центров	Издан указ президента об основных направлениях развития фондового рынка на 2005-2010 гг. Документ предусматривает внедрение механизма оценки эффективности АО с учетом их рыночной капитализации, развитие новых инструментов финансового рынка
Усовершенствование законодательства в сфере выпуска и оборота ценных бумаг, деривативов, содействие внедрению новых инструментов фондового рынка	Не выполнено
Интеграция в мировую экономику
Завершение переговорного процесса со странами-членами ВТО и вступление в эту организацию до конца 2005 года	Прогнозируемое правительством Еханурова вступление в ВТО — середина 2006 года
Получение статуса страны с рыночной экономикой в 2005 году	Выполнено
Отмена «неоправданных тарифных ограничений»	Снижены ввозные пошлины на ряд товаров (бытовая техника, мясо, молокопродукты, экзотические фрукты, овощи, зерно, сахар, обувь и др.)

Обсудить на форуме

Вверх

Версия для печати		Отправить почтой
Оценить статью		Ваш комментарий