Безработные законы

Константин СМИРНОВ

Хорошо, когда нормы плохого закона так и не находят применения на практике, но плохо, когда хорошие нормы не могут быть выполнены

Когда в три часа ночи под моими окнами устраивают очередной фейерверк и канонаду из петард, я с надеждой выглядываю во двор — сейчас приедет милиция и наконец-то как следует надерет уши новоявленным пиротехникам. Я знаю, что по Закону «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно защиты населения от влияния шума» хулиганов должны привлечь к административной ответственности.

Однако «бобик» ни разу так и не появился. А на днях узнал от знакомого милиционера, что по пиротехнической статье к админответственности еще никого не привлекали. Как оказалось, примеров, когда закон есть, но никто его не выполняет, — не счесть. Взять хотя бы законодательные нормы, вступившие в силу в этом году, но так и не заработавшие.

Покой нам только снится

По мере приближения новогодних и рождественских празднеств шумовые эффекты от всевозможных салютов, фейерверков, взрывов петард и других громких проявлений безудержного веселья становятся все громче и обильнее, хоть на страже покоя граждан, вроде бы стоит Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно защиты населения от влияния шума».

В частности, за нарушение правил соблюдения тишины в населенных пунктах и общественных местах предусмотрено привлечение к административной ответственности. Шумовых хулиганов ожидает штраф от 5 до 15 н. м. д. г., а для предприятий и их должностных лиц — от 15 до 30 н. м. д. г. Однако для реализации норм этого закона, безусловно, необходимо наличие как минимум таких условий:

1) определение норм шума;

2) определение органов контроля за соблюдением норм шума;

3) определение порядка и способов контроля за соблюдением норм шума.

Нормы шума, существующие поныне, были установлены и утверждены еще Минздравом СССР. Об их адекватности современным условиям можно спорить, но они есть. Органы контроля упомянутым законом тоже вроде бы определены. Это милиция, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, а также предприятия, учреждения, организации и сами граждане.

Но привлекать хулиганов к ответственности за нарушение покоя может только милиция. И тут возникает вопрос: каким же образом милиция будет определять уровень шума и контролировать его хотя бы в общественных местах в соответствии со своими законодательно установленными обязанностями? Ответа на этот вопрос закон не дает. А у правоохранителей и без петардистов забот хватает. Вот и получается, что закон есть, а исполнять его некому и некогда.

Деньги для суда

Примером еще одной «мертвой» нормы является п. 1 ч. 3 ст. 79, а также ст. 81 Гражданского процессуального кодекса Украины (ГПК), которыми определено, что к затратам, связанным с рассмотрением дела, относятся расходы на информационно-техническое обеспечение судебного процесса, а размер и порядок оплаты таких затрат устанавливается Кабинетом Министров.

Указанные статьи вступили в силу с 1 сентября 2005 г., а размер и порядок оплаты затрат на информационно-техническое обеспечение правительством до сих пор не разработан. Это усугубляет проблемы судов, связанные с финансированием затрат на информирование участников судебного процесса о ходе и результатах рассмотрения дела, а также затрат, связанных с изготовлением копий судебных решений.

Согласно ст. 121 ГПК Украины исковому заявлению, по которому не оплачены затраты на информационно-техническое обеспечение, не будет дан ход. Таким образом, фактически любое исковое заявление, поданное в местный суд, может быть положено под сукно вплоть до момента оплаты такого сбора. Получается замкнутый круг. Чтобы дело рассмотреть, — надо заплатить, но неизвестно, как и сколько. В результате, как свидетельствует практика, украинские суды просто пренебрегают этой нормой, чтобы не оставлять исковое заявление без движения. В противном случае был бы неизбежен коллапс всей судебной системы, что существенно ограничило бы права на судебную защиту. Но при желании легко можно застопорить неудобное дело, ссылаясь на нормы закона.

Внеплановые проверки

Вступление в силу закона относительно усиления правовой защиты граждан и внедрения механизмов реализации их конституционных прав на предпринимательскую деятельность (Закон № 2322 от 12 января 2005 г.) означало, что с 16 февраля внезапных проверок предприятий налоговыми органами уже не будет.

В соответствии с измененным Законом «О государственной налоговой службе Украины» (ст. 11-1) внеплановые проверки фискалов могут проводиться только по решению суда. Однако надежды на то, что неожиданные визиты налоговиков прекратятся сразу же после вступления в силу указанных изменений, не оправдались.

Уже в марте был принят налогово-бюджетный закон (№ 2505), который разрешил проведение внеплановых выездных проверок по решению руководителя соответствующего налогового органа. Чем с успехом стали пользоваться налоговики, которые и до того обходили требования ст. 11, где прямо предусмотрены лишь два вида проверок (плановые и внеплановые), прибегнув к третьему виду — плановым оперативным проверкам, для проведения которых разрешение суда не требуется.

Впрочем, сами проверяющие предпочитали называть их «проверками контроля над проведением расчетных операций в сфере наличного и безналичного обращения субъектами предпринимательства» (приказ ГНАУ № 187 от 1 апреля 2004 г.). Впоследствии приказ ГНАУ № 187 заменили другим (№ 441 от 11 октября 2005 г.), но проблема осталась.

Депутаты попытались исправить положение, приняв в первом чтении два законопроекта, касающиеся порядка проведения внеплановых проверок (№ 7611 и № 7611-1), чтобы ликвидировать законодательную коллизию. В частности, указав, что приказ руководителя налогового органа о проведении внеплановой выездной проверки может быть оформлен исключительно на основании соответствующего решения суда (законопроект № 7611). А заодно лишить налоговиков права проводить внеплановые проверки расчетных операций без решения суда (законопроект № 7611-1). Но пока все остается по-прежнему: налоговики ходят на проверки, заручившись подписью своего начальника.

Нестрашное страхование

Еще один пример неработающего закона, вступившего в силу в этом году — Закон «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности собственников наземных транспортных средств». Согласно его нормам каждый автовладелец обязан был застраховать автомобиль на случай аварии, нанесения ущерба третьим лицам и т. п. Сумма страховки зависит от объема двигателя и опыта водителя. Однако из почти 9 миллионов транспортных средств, подлежащих страхованию, по состоянию на 1 октября 2005 г. было застраховано лишь 19% зарегистрированных автомобилей.

Причина — отсутствие контроля наличия полиса ОСАГО со стороны работников ГАИ, находящейся в состоянии перманентной ликвидации. Правда, без такой страховки нельзя пройти техосмотр, но этот барьер легко преодолевается, если оформить страховку на минимально возможный срок (15 дней), затем снова можно ездить без нее. Такое положение дел заставило страховщиков в середине лета обратиться к президенту, правительству и парламенту с требованием установить надлежащий контроль наличия полисов ОСАГО. О том, насколько это удалось, свидетельствуют все те же 19%.

Как видим, существование закона еще не означает, что та или иная проблема будет успешно решена без надлежащего контроля над его исполнением. Решающую роль, как правило, играют подзаконные акты, наличие (отсутствие) которых не позволяет в полной мере реализовать на практике прогрессивные нормы. Поэтому, может быть имеет смысл принять закон, согласно которому, ни один закон не может вступить в силу до тех пор, пока в подзаконных актах не будет определен механизм его реализации? Глядишь, и законодательного зуда поубавится.

---

Топ-10. Биржа труда

Рейтинг неработающих (полностью или частично) законов*

1. Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно защиты населения от влияния шума».
2. Статья 1 Закона «О системе налогообложения» (изменения и дополнения к налоговым законам относительно предоставления льгот, изменения налогов, механизма их уплаты вносятся не позднее, чем за шесть месяцев до начала нового бюджетного года).
3. Закон «О Гражданском процессуальном кодексе Украины» (ст.79, 81 относительно расходов на информационно-техническое обеспечение судебного процесса).
4. Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно усиления правовой защиты граждан и внедрения механизмов реализации конституционных прав граждан на предпринимательскую деятельность, личную неприкосновенность, безопасность, уважение к достоинству личности, правовую помощь, защиту)» — в части, касающейся порядка проведения внеплановых выездных проверок.
5. Закон «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев наземных транспортных средств».
6. Хозяйственный процессуальный кодекс Украины (п.5 ст.75 относительно передачи в аренду или отчуждения имущества госпредприятий на конкурсных началах).
7. Закон «О борьбе с коррупцией» (ст.7 и ст.9 относительно ответственности госслужащих за совершение коррупционных действий и нарушение требований финансового контроля).
8. Уголовный кодекс Украины (ст. 376 «Вмешательство в деятельность судебных органов»).
9. Законы «Об электронных документах и электронном документообороте» и «Об электронной цифровой подписи».
10. Закон Украины «Об экологическом аудите».

*Рейтинг составлен экспертной группой Контрактов: юристы АФ «Грамацкий и Партнеры», АК «Правочин», ЮФ «АРКА»

---

ЭКСПЕРТиза

Александр ПАЩЕНКО, старший юрист АК «Правочин»

— Самые совершенные, с юридической точки зрения, документы, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти, остаются лишь «благими намерениями» без выработки четкого и прозрачного механизма их реализации. Причин того, что законы и подзаконные акты не работают, — множество. Это и противоречия между отдельными нормативными актами, когда они по смыслу являются взаимоисключающими,

и непроработанность (несовершенство) механизма реализации того или иного нормативного документа, что не позволяет их эффективно использовать на практике. Еще одним немаловажным фактором является отсутствие органов контроля или санкций за нарушение той или иной нормы закона или подзаконного акта. И на этом перечень причин неэффективности реализации нормативных актов не исчерпывается. Подводя общий итог, следует заметить, что наличие в отечественном правовом поле огромного количества противоречащих друг другу или по другим причинам неработающих норм существенно влияет на качество законодательства в целом, а значит и влечет серьезные проблемы при его применении.

Валентин БЕЛИНСКИЙ, юрист «Ди Эл Эй Пайпер Украина»

— На мой взгляд, самыми неработающими являются нормы Закона «О системе налогообложения» и Бюджетного кодекса в отношении предельных сроков принятия законодательных актов, меняющих ставки и механизм уплаты налогов и сборов. Статья 1 Закона «О системе налогообложения» устанавливает, что изменения и дополнения в законы о налогообложении относительно предоставления льгот, изменения налогов, механизма их уплаты вносятся в законы о налогообложении не позднее, чем за шесть месяцев до начала нового бюджетного года (т. е. до 1 июля) и вступают в силу с нового календарного года.

На практике это положение игнорируется фактически с момента появления данной нормы (с 1997 года): в начале текущего года или ближе к концу следующего принимаются новые законы, изменяющие и ставки налогов, и механизм их уплаты, при этом они вступают в силу практически немедленно (т.е. и речи не идет о полугодовой «отсрочке»). Самые свежие примеры — законопроекты № 8373 и № 8373-1, которые рассматривались Верховной Радой 14 декабря и, к счастью, не были приняты. Данные проекты предусматривали достаточно большое количество изменений в различные налоговые законы, которые должны были вступать в силу уже 1 января 2006 года.

Одним из «долгоиграющих» примеров является практика введения новых налоговых норм законами о госбюджете на следующий год, которые будучи принятыми в конце года (как правило в ноябре-декабре), вступают в силу, естественно, с 1 января.

Обсудить на форуме

Вверх

Версия для печати		Отправить почтой
Оценить статью		Ваш комментарий