Политика

Законы Дарвина

Татьяна ШУЛЬГАЧ

Самое прибыльное в политреформе — естественный отбор правительства из парламента.

Инициатива политреформы была выдвинута Кучмой еще два с половиной года назад. С тех пор предпринимались неоднократные попытки принять поправки к Конституции в разных вариантах и конфигурациях, но ни одна не увенчалась успехом, а сама политреформа, казалось, превратилась в заведомо безнадежную затею. Тем не менее закон оказался принят и в Конституцию были внесены поправки. Но не причины, а содержание политреформы определят правила политической игры на ближайшие годы.

Итак, по мнению авторов политреформы, она призвана уменьшить власть президента и приблизить нашу политическую модель к европейской, то есть к парламентской республике. Для начала напомню, что в такой модели исполнительная власть (правительство) является продолжением законодательной, парламентское большинство является основанием для формирования Кабинета. Лидер большинства, как правило, является премьером, а лидеры партии или коалиции партий, составляющих его — министрами. Таким образом, правительство и большинство являются теснейшим образом взаимосвязанными и взаимозависимыми. Распад большинства автоматически означает отставку правительства. Президент (или монарх) в такой модели является главой государства и, как правило, избирается парламентом.

Конечно, можно возразить, что некоторые правила для идеальной парламентской республики (см. За долю малую) спорны или необязательны и что, к примеру, в Англии, которая является родоначальницей данной модели, вообще проводят мажоритарные выборы. Да, все это так, только следует помнить о существовании в развитых странах демократических традиций и привычного к ним населения. Приведенный выше список — набросок идеальной модели, которой нет в природе. Отклонения от идеала компенсируются в развитых странах традициями и привычками, которых в Украине пока что нет, и поэтому, проводя разнообразные конституционные преобразования, следует иметь в виду, что нам-то как раз следует стремиться к идеальной модели и уж совершенно точно — стараться придерживаться сути системы, которую мы хотим внедрить.

Из тринадцати пунктов, обязательных для того, чтобы парламентская модель работала, в законе 4180 можно различить только шесть, а именно — 1-4, 12 и 13-й. Ключевые позиции — с 5 по 8-й пункт — не реализованы вообще.

Отметим основные спорные моменты изменений Конституции по модели 4180. Срок полномочий ВР продлен до 5 лет (норма вступает в силу после выборов 2006 года). Вообще-то, в условиях такого сырого и потенциально динамичного общества, как наше, выборы парламента должны проходить чаще. Американцы не стесняются избирать конгресс каждые 2 года. «Стабильность» — это совсем не то состояние, к которому должна стремиться украинская политическая модель, ее основная задача — способствовать позитивным изменениям и обеспечить устойчивость государства во время этих изменений. Увеличение срока полномочий совсем не тождественно устойчивости, напротив — чем чаще проходят выборы в стране, тем лучше. Впрочем, даже если предположить, что «стабильность» действительно чего-то стоит, все равно больший срок полномочий никак не означает большую стабильность. Особенно в ситуации, когда парламентарии, избравшись, теряют связь со своими партиями, с одной стороны, и лишаются возможности воздействовать на правительство — с другой. Таким образом, норма о продлении полномочий — это взятка депутатов самим себе, причем взятка, приводящая к вредным для общества последствиям.

Далее — в законе отсутствуют какие-либо последствия для парламентской коалиции в случае отставки сформированного ею правительства. Получается, что одна и та же коалиция может формировать несколько правительств. Это означает, что существующая сегодня закулисная политическая практика совершенно не изменится. Ведь формирование правительства не является для коалиции большинства делом жизни и смерти. Более того, в таком случае четкая идеология, последовательность и комплексность действий Кабинета тоже не обязательны. Наконец, сама коалиция может быть сформирована из кого попало по признаку необходимости механического большинства. То есть до тех пор, пока сохраняется возможность кадровых манипуляций в исполнительной власти без последствий для власти законодательной, говорить о появлении политической ответственности в системе бессмысленно. Это снова будет, в лучшем случае, административная ответственность, а по большей части — ответственность перед группой или кланом.

Особо следует отметить полномочия президента. Складывается впечатление, что авторы проекта не смогли решиться на то, чтобы привести их в соответствие с проверенными временем нормами. В результате получилась еще более запутанная и нелогичная система, чем та, что была до реформы. Президент лишен главного элемента модели 1996 года — возможности отправлять в отставку Кабинет в любой момент времени. Но, в то же время, у него осталась масса других полномочий, которые теперь выглядят совершенно нелогично. Он почему-то имеет право законодательной инициативы, может предложить парламенту отправить в отставку премьера, за ним сохранилось право представления при назначениях на многие должности.

Наиболее удивительным в этом наборе нелогичностей является президентское право вето на принятые парламентом законы. Если наша модель, как утверждают авторы 4180, стремится к парламентской, то вето в нем просто не нужно. Ведь вето — это элемент президентской модели, это право избираемой исполнительной власти — президента — отказываться от решений законодательной власти в том случае, если они противоречат его политике, одобренной избирателем на выборах. Поскольку наш президент вроде бы не имеет отношения к исполнительной власти и, более того, она не избирается отдельно, а формируется парламентским большинством, вето теряет всякий смысл. Наличие права вето означает, что за президентом сохраняется функция контроля, равно как и то, что никуда не исчезает соблазн, минуя открытый политический процесс, обратиться «напрямую» к главе государства и убедить его отменить решения, которые не удается отменить в открытой борьбе. Это означает, что системных оснований для сохранения закрытой политической практики по-прежнему остается очень много.

Главным же минусом закона 4180 является его несоответствие основам парламентской модели. А именно — в нем нет связи между правительством и большинством, которое его создает. Прежде всего, это относится к праву парламента отправить созданное им правительство в отставку. По логике вещей, отставка должна следовать в том случае, если создавшее кабинет большинство исчезло. Например, если не был принят внесенный правительством законопроект. Если правительство можно отправить в отставку в любой день, то Кабинет вынужден внимательно следить за настроениями депутатов, в свою очередь являющимися представителями партий. Вместо этой простой и логичной системы в модели 4180 сохранено множество ограничений на возможность отставки правительства. Вопрос об отставке можно поставить пять раз за четыре года полномочий ВР. В результате, у правительства нет никакой надобности следить не то что за настроениями в обществе, но и за настроениями в депутатском корпусе. Нетрудно обеспечить себе поддержку в критический момент, если этот момент может возникнуть раз в году.

В модели 4180 нет не только связи между большинством и правительством, но и между коалицией большинства и избирателем. Эта связь разрывается наличием некой «программы правительства», которая утверждается парламентом и дает индульгенцию от отставок на год. Таким образом, предвыборные обещания партий не являются элементом политической системы. Они могут быть произвольны, ведь главным для правительства является его утверждение парламентом, а не одобрение избирателем.

Подводя итоги, можно сказать, что в результате политреформы мы получим систему столь же запутанную и неработоспособную, как и до нее. Складывается впечатление, что авторы 4180 исходили в своей деятельности не столько из необходимости реализовать проверенные временем принципы разделения властей, сколько из анализа практики Леонида Даниловича Кучмы. Дескать, вот этим положением Конституции Кучма обычно злоупотреблял — долой его. А то, что вместо одного «плохого» положения вводится другое такое же, похоже, никого не интересовало.

Да, некоторые функции президента, которые Леонид Кучма использовал не совсем по назначению, будут ликвидированы или изменятся. Но это отнюдь не спасает от того, что либо президент, либо премьер не найдут в новой модели других возможностей для безнаказанной и безответственной деятельности. В любом случае возможностей для продолжения того политически бессмысленного действа, которое у нас именуют «конфликтом ветвей власти» сколько угодно. К примеру, в законе 4180 сохраняется право президента отменять решения Кабмина, основываясь на их «неконституционности». И хотя при этом президент должен одновременно обратиться в Конституционный Суд, суть дела не меняется — президент получает серьезный рычаг влияния на правительство. До сих пор этот рычаг не использовался, так как правительство было фактическим продолжением президента, для воздействия на него были более эффективные и менее замысловатые способы. Ну, а сама возможность появления такого рычага происходит от непонимания принципа разделения властей, которое (непонимание) в этом случае выразилось в передаче президенту судебных функций.

Вообще говоря, именно в странных представлениях об эффективности политических механизмов видимо и состоит главная причина неработоспособности нынешней Конституции в любых ее модификациях. В этих представлениях власть видится неким плоским однородным пирогом, который перераспределяется между разными силами и политиками, тогда как в действительности государственная власть различна и, прежде всего, функционально. Такой подход не только неверен, но и бесперспективен, и будучи заложенным в головы политиков, аналитиков и в тексты документов, он провоцирует постоянные и, что особенно важно — бессодержательные для общества конфликты представителей разных кусков властного пирога. По этим представлениям можно чуть-чуть «подправить» полномочия чересчур зарвавшейся «ветви власти», но доводить до логической завершенности ее роль совсем не обязательно, ибо функция власти не имеет значения, имеют значение предполагаемые люди на той или иной должности и желательно сделать так, чтобы им было не обидно. Ну а на самом деле, полномочий не может быть «больше» или «меньше», они могут быть естественными или неестественными, присущими или неприсущими той или иной функции государственной власти. К сожалению, такой подход пока что не используется в украинской политике.

---

ЗА ДОЛЮ МАЛУЮ
Идеальная парламентская республика		Что будет в Украине в результате политреформы
1.	В парламентских выборах принимают участие только партии	+
2.	Выборы проходят на пропорциональной основе	+
3.	Определено время для создания коалиции большинства путем подписания коалиционного договора, несозданние коалиции в указанный Конституцией срок означает роспуск парламента и новые выборы	+
4.	Невозможность депутатов мигрировать между фракциями, выход из партийной фракции означает лишение мандата	+
5.	Конституционная норма, по которой большинство автоматически формирует правительство	-
6.	Программа правительства — это предвыборная программа победившей партии (в случае однопартийного большинства) либо коалиционный договор (в случае коалиционного большинства), не требуется никакого специального утверждения этой программы	–
7.	Принцип, по которому наличие большинства означает существование правительства, отсутствие — отставку и новые выборы	–
8.	Наличие большинства определяется голосованием о доверии правительству. Такое голосование может осуществляться хоть каждый день, не может быть никаких ограничений по внесению этого вопроса в повестку дня или по возможному за одну сессию количеству голосований	–
9.	Лидер партии большинства автоматически становится премьер-министром, то есть избиратель голосует за партию, видя в ее лидере возможного премьера	–
10.	Премьер-министр является главой исполнительной власти, не существует министров, назначаемых отдельно от правительства	–
11.	Большинство формирует правительство из своего состава, совмещение депутатских и министерских полномочий не только возможно, но и необходимо	–
12.	Правительство имеет право законодательной инициативы	+
13.	Глава государства не имеет права вето	+

Обсудить на форуме

Вверх

Версия для печати		Отправить почтой
Оценить статью		Ваш комментарий