Колесо Фемиды

Вилен ВЕРЕМКО

Кодекс административного судопроизводства поможет предпринимателям остановить произвол чиновников, предотвращать его, а также отменять незаконные нормативные акты.

Кому это выгодно

С 1 сентября отношения бизнеса и власти наконец могут реально измениться к лучшему. Осенью вступит в силу повторно принятый (теперь уже после преодоления президентского вето) Кодекс административного судопроизводства (далее — КАС). Депутаты смогли учесть только одну поправку гаранта Конституции, а именно: до момента создания админсудов их функции будут выполнять судьи хозяйственных судов (единолично или коллегиально).

А вот желание президента исключить возможность рассмотрения в административных судах дел об отмене актов президента, Кабмина и крымского парламента не нашло отзыва в сердцах депутатов. Хотя, как утверждает руководитель проектов по вопросам судебной реформы Центра политико-правовых реформ Роман Куйбида, даже если бы такая поправка прошла, действие актов президента, КМУ и ВС АРК можно было бы обжаловать в суде на основании норм Конституции (см. также Контракты, № 19, 2005).

В целом же Кодекс определяет правила обжалования действий (бездеятельности) чиновников или органов власти, а также судебную процедуру признания недействительными их нормативно-правовых актов.

Собственно, упомянутые процедуры в некоторой степени предусмотрены Гражданским (ГПК) и Хозяйственным (ХПК) процессуальными кодексами. Но ни ГПК, ни ХПК не предусматривают, в частности, возможности обжалования предприятием (юрлицом) противоправных действий госслужащего. Кроме того, сейчас можно обжаловать нормативно-правовой акт только после того, как он уже нанес истцу конкретный ущерб, а отменить через суд только что принятый документ, чтобы предотвратить его негативное влияние в дальнейшем, практически невозможно.

Дамоклов меч для бюрократа

В соответствии с КАС, юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме случаев, для которых законом установлен другой порядок судебного решения (см. «Что решает Административный суд»). Адвокат адвокатского объединения «Киевское городское агентство независимых адвокатов «Юстем» Сергей Деледивка отмечает, что процедура рассмотрения административных дел регламентируется главами 29-32 действующего ГПК, которые предусматривают упрощенное рассмотрение в сокращенные сроки.

Однако по ГПК обжаловать решение, действие или бездеятельность органов власти в суде могут только граждане, а не юрлица. И сейчас многие предприниматели безрезультатно пытаются обжаловать в судах неправомерные действия чиновников, которые безосновательно устно отказывают предпринимателю в выдаче определенного разрешительного документа. «Юридические лица получили возможность обжаловать неправомерные действия чиновников, — отмечает старший юрист адвокатской фирмы «Грамацкий и партнеры» Богдан Яблонский, — потому что, в соответствии с действующим Гражданским процессуальным кодексом, такие действия в общем суде могут обжаловать только граждане.

В хозяйственный суд юрлицу с таким делом также трудно обратиться, потому что нет не то что хозяйственного спора, но и даже какого-либо ненормативного акта, который можно было бы обжаловать». Вместо этого теперь представитель юрлица, при отсутствии соответствующих письменных доказательств неправомерного поведения, сможет требовать признания действий чиновника незаконными на основании, например, показаний свидетелей.

Однако до 1 января 2007 года все это не будет касаться налоговиков, так как до указанной даты отсрочено рассмотрение дел административными судами, где одной из сторон выступает ГНАУ. Такие дела будут по-прежнему рассматриваться в хозяйственных судах. Хотя нет худа без добра. Управляющий партнер юридической фирмы «Лавринович и партнеры» Максим Лавринович говорит: «Это правильный шаг, ведь на сегодняшний день значительное количество судебных дел составляют споры с налоговыми органами. Уже сложилась определенная судебная практика.

В случае если такие дела передадут новому звену судов, это может привести к определенному снижению уровня компетентности и качества судебного рассмотрения, а также к возможным задержкам в рассмотрении из-за значительного количества дел и небольшого количества судов».

Блуждание в трех соснах

Несмотря на более-менее четкое определение категорий дел, подсудных админсудам, следует ожидать, что во всяком случае на первых порах админсуды будут отсылать истцов в хозяйственные суды или в суды общей юрисдикции. Хотя, на первый взгляд, проблемы разграничения компетенции между административными, гражданскими и хозяйственными судами не существует. Так, ст. 17 КАС распространяет компетенцию админсудов на всю сферу публичных споров.

Здесь же приведен исчерпывающий перечень дел, которые не относятся к компетенции админсудов. Это, в частности, дела, отнесенные к юрисдикции Конституционного Суда (КСУ), уголовному судопроизводству, о наложении административных взысканий. То есть ссылок на хозяйственные или общие суды эта статья не содержит.

Однако Сергей Деледивка отмечает, что не все споры публично-правового характера являются однозначно подведомственными административным судам. «Разграничение подведомственности дела по заявлению прокурора о признании незаконным правового акта, споров относительно закупок за государственные средства товаров, работ и услуг, о поставках продукции для государственных нужд и тому подобное между админсудами, с одной стороны, хозяйственными и общими — с другой, остается нерешенным», — говорит он.

Кроме того, не исключена также возможность различного трактования судьями норм КАС. Например, согласно ст. 21 документа, если требования о возмещении ущерба противоправными решениями или действиями чиновников заявлены в одном производстве с требованием решить публичный спор, дело рассматривается в административном суде. Иначе требования о возмещении ущерба решаются судами в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства. Кроме того, не допускается объединение в одно производство нескольких требований, которые положено рассматривать в порядке разного судопроизводства.

Богдан Яблонский считает, что после вступления в силу Кодекса в начале «админсуды будут отфутболивать» истцов в суды другой юрисдикции. «Например, когда вместе с требованием о признании недействительным нормативного акта в иске будет требование о возмещении ущерба, нанесенного этим актом, судья может отослать истца в общий или хозяйственный суд, — говорит он. — Мол, возмещение ущерба — это чистый гражданско-правовой спор». В этой ситуации остается ждать разъяснения высших специализированных судов и Верховного Суда (ВСУ).

В то же время может возникнуть противоположная проблема — суды различных юрисдикций будут брать в производство такие дела и выносить различные решения. Максим Лавринович отмечает: «Возникнут ситуации, когда будут существовать параллельные решения административного суда и хозяйственного или общего, противоречащие друг другу. И каждое из указанных решений будет вынесено законно».

Нож для бюрократа

Обратиться в админсуд можно будет не позже чем через год с момента совершения нарушения или с момента, когда лицо узнало о нарушении. Сейчас же в соответствии со ст. 248-5 действующего ГПК пожаловаться на действия госорганов или их служащих можно только в течение двух месяцев. «Понятно, что этот срок достаточно мал для того, чтобы человек мог сориентироваться и должным образом подготовиться к защите своих интересов в суде, — говорит Богдан Яблонский. — Поэтому увеличение срока — это однозначно момент позитивный».

По мнению же Максима Лавриновича, этот срок следует продлить до трех лет, принимая во внимание то, что нарушение прав гражданина может привести к финансовым убыткам, которые должны быть возмещены. То есть срок исковой давности нужно унифицировать с общепринятым.

Рассмотрение административного дела должно занять не более двух месяцев. Действующие ГПК и ХПК предусматривают различные процессуальные сроки, однако существует проблема их соблюдения судами. Богдан Яблонский объясняет: «Если в хозяйственных судах более-менее придерживаются этих сроков, то в судах общей юрисдикции о них уже даже никто не помнит. Учитывая, что в админсуды перетекают дела и из тех, и из других судов, есть большая надежда, что соответствующие категории дел будут иметь четкие сроки рассмотрения».

Говоря о процедуре рассмотрения административных дел, следует заметить, что здесь наряду с принципом соревновательности сторон (стороны сами доказывают правомерность своих аргументов) применяется принцип официального выяснения всех обстоятельств (суд может и должен сам искать или требовать у сторон доказательства в случае необходимости).

То есть может возникнуть ситуация, когда суд обяжет ответчика (орган госвласти) фактически предоставлять доказательство, которое будет свидетельствовать в пользу истца — юр- или физлица (см. также Контракты, № 13, 2005). Впрочем, Сергей Деледивка отмечает, что параллельное существование этих противоположных, к тому же закрепленных в одном пункте ст. 7 Кодекса принципов может стать проблемой для их применения.

Не меньше хлопот доставит возможность привлечения к судебному иску неограниченного количества истцов на различных стадиях процесса. В общем эта норма является воплощением принципа публичности в административном процессе. Однако она имеет и негативные моменты. Например, Максим Лавринович считает: «Указанная особенность может привести к затягиванию процесса, ведь, чтобы всех выслушать и оценить документы, поданные таким количеством людей, понадобится много времени. К тому же ответчик может сознательно затягивать дело, привлекая «против» себя своих людей».

Дерегуляция через суд

Отдельного внимания заслуживает производство по делам относительно обжалования нормативно-правовых актов. В соответствии с Кодексом, в админсуде можно обжаловать документы власти, начиная от постановлений Верховной Рады и заканчивая нормативами местных органов власти (см. «Что можно обжаловать»). КАС предусматривает несколько отличающуюся от действующей ныне процедуру обжалования таких документов. В частности, органы госвласти будут обязаны сообщать об обжаловании их нормативно-правового акта в СМИ, где этот документ был официально опубликован.

Кроме того, сейчас для обеспечения иска автоматически прекращается действие обжалуемого норматива. Вместо этого КАС предлагает предоставить суду право на собственное усмотрение прекращать (или не прекращать) действие документа на время судебного рассмотрения. К тому же Кодексом предусматривается, что принудительное выполнение судебных решений в административных делах осуществляется в порядке, установленном Законом «Об исполнительном производстве». По словам Максима Лавриновича, в случае признания нормативного акта противоречащим закону исполнительная служба очень неохотно будет выполнять такое решение. Ведь ей незачем портить отношения с государственным органом.

В соответствии с Указом президента от 16.11.2004 № 1417 в Украине должно быть создано 27 окружных административных судов (в каждом облцентре, Киеве и Севастополе), 7 апелляционных и Верховный административный суд (местными административными судами по КАС являются районные суды общей юрисдикции). Однако очевидно, что к сентябрю вся система административных судов сформирована не будет.

Поскольку по меньшей мере судей апелляционного суда придется назначать парламенту. Теоретически президент может назначить полный состав окружных административных судов. В общем же в соответствии с указами президента должно быть назначено 260 судей окружных и апелляционных судов и 65 судей Высшего административного суда. По последней информации, на сегодняшний день назначено только 18 судей Высшего админсуда. В некоторых областях уже ведутся переговоры о выделении помещений под окружные и апелляционные суды. По словам Романа Куйбиды, в Академии судей уже проведено два учебных семинара для будущих судей административных судов.

Впрочем, неспешное создание полноценной системы административного судопроизводства совсем не означает, что реально КАС начнет действовать после 1 сентября этого года. Ведь Кодекс предусматривает, что до создания админсудов административные дела решаются гражданскими и хозяйственными судами, но по правилам административного судопроизводства. Следовательно, даже если сегодня в суде находится дело, которое имеет признаки административного, очевидно, что с осени решение первой или апелляционной инстанции можно будет обжаловать уже по новым, более прогрессивным правилам. Можно надеяться, что после парламентских каникул Верховная Рада и президент утвердят состав административных судов и недобросовестным чиновникам придется затянуть пояса.

---

Компетенция

Что можно обжаловать

1) законность (кроме конституционности) постановлений Верховной Рады Украины и ВС АРК, указов и распоряжений президента Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины;

2) законность и соответствие правовым актам высшей юридической силы нормативно-правовых актов центральных органов исполнительной власти, Совета министров АРК, местных госадминистраций, органов местного самоуправления, других субъектов властных полномочий.

Что решает административный суд

а) споры юр- и физлиц с органами власти относительно обжалования нормативно-правовых актов или актов индивидуального действия;

б) споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождение и увольнение;

в) споры между субъектами властных полномочий;

г) споры по обращению субъектов властных полномочий в случаях, установленных законом;

д) споры относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или референдумом.

Блок схема Адміністративна судова вертикаль

Обсудить на форуме

Вверх

Версия для печати		Отправить почтой
Оценить статью		Ваш комментарий